Moktar Lamari: Dégraisser l’État, Oxygéner les finances publiques!

Par Moktar Lamari - Tel qu’annoncé, les 28 ministres et secrétaires d’État du gouvernement Mechichi, 10ème depuis 2011 et 3eme depuis 7 mois, sont investis de leur pouvoir pour arrêter l’hémorragie des finances publiques. Un slogan miroité en seul programme politique. La première hémorragie est celle des finances publiques. Il n'a pas le choix, ce gouvernement se doit de dégraisser l’État pour se trouver des marges de manœuvre budgétaire, et apporter un peu d’oxygène à des finances publiques exsangues et incapables de soutenir l’investissement et les impératifs de la relance économique. Explication, cartes sur table!

Le coût de l’État est étouffant

L’État tunisien coûte de plus en plus cher à ses contribuables. Pour chaque dinar (DT) puisé dans la poche du contribuable, sous forme de taxes et impôts, quasiment les 2/3 (0,6 DT) sont engloutis par les salaires et indemnités octroyés aux 860 000 fonctionnaires de l’État (administrations publiques et sociétés d’État). Cela ne peut pas s’éterniser, les contribuables n’en peuvent plus! Explications et enjeux!

Le tiers restant est très loin de pouvoir satisfaire toutes les ambitions et aspirations des initiateurs de la «Révolution du Jasmin». Trop peu pour payer les services de la dette et pour relancer une économie en panne d’investissements.

L’amateurisme des politiciens du post-2011 à fait saigner le budget de l’État. Depuis, la Tunisie se classe en peloton de tête des pays qui dépensent le plus de taxes pour payer les salaires de leurs fonctionnaires. La Tunisie est quasiment un champion au regard de l’indicateur rapportant les coûts salariaux de l’État au PIB : 16%. La Tunisie compte autant de fonctionnaires que le Maroc qui compte trois fois plus d'habitants et le tiers des effectifs de fonctionnaires en France alors que ce pays compte 7 fois plus de population.

L’explosion des effectifs de fonctionnaires

Au début des 1960, la Tunisie ne comptait pas plus de 36 000 fonctionnaires, pour une population totale de 3,3 millions d’habitants. Aujourd’hui, en 2020, les effectifs de fonctionnaires sont quasiment 24 fois plus élevés, alors que la population totale n’a que triplé.

L’explosion des effectifs des fonctionnaires a eu lieu entre 2012 et 2014. Presque 250 000 fonctionnaires, ont été recrutés par des décideurs néophytes qui pensaient bien faire, en «créant de l’emploi» dans la fonction publique, par tous les moyens : régularisations, changement de statuts, recrutement des blessés de la révolution, des ex-prisonniers politiques, des militants de tous genres.

À la veille de la révolution de 2011, le secteur public (administration et sociétés d’État) ne comptait pas plus de 480 000 fonctionnaires.

Aujourd’hui, tous les prêteurs à la Tunisie et les experts en management public s’accordent à dire que le secteur public peut fonctionner correctement avec moins de 500 000 fonctionnaires bien formés et bien motivés. Plus de 250 000 fonctionnaires sont de trop. Ils n’ont pas réellement une valeur ajoutée réelle au service public. Et tout compte fait, ils sont payés par les taxes des contribuables pour ne rien faire ou presque.

C’est une situation complexe, qui pèse lourd sur la fiscalité, puisque les équilibres budgétaires de l’État requièrent de plus en plus de taxes et impôts pour payer ces fonctionnaires oisifs. Et ici aussi, l’État ne peut pas faire plus ; la pression fiscale en Tunisie est l’une des plus élevées au monde, étant presque 24% du PIB.

Les causes profondes d’une telle situation sont à rechercher dans la mal-gouvernance politique et cumul des dysfonctionnements imposés aux divers secteurs et services publics, par les partis politiques au pouvoir depuis 2011.

C’est pourquoi aujourd’hui, le gouvernement Mechichi veut cautériser le saignement créé par le somptueux train de vie de l’État, principalement au niveau des trois présidences, de la république, du parlement et du gouvernement : des limousines dernier cri, payées en devises fortes, les gardes du corps en surnombre, des cabinets ministériels pléthoriques, sans compter les «jardiniers, les femmes de ménages, et les «courtiers» à tout faire.

L’État bashing

Une transition démocratique réussie ne peut se faire sans des administrations publiques performantes et productives. Une rémunération selon les compétences et un recrutement au mérite constituent des piliers vitaux à la performance de l’État. Or, et contre toute attente l’administration tunisienne vit une crise opposant rémunération, sureffectif et productivité. Cette crise de plus en plus politisée par les élites politiques (partis et groupes de pression).

Une crise valorisée de manière perverse et populiste, faisant du fonctionnaire bashing, incriminant sans détour les employés de l’État, toutes catégories confondues. Pour ces élites et médias affiliés, les fonctionnaires coûtent cher pour ce qu’ils font réellement. On en fait le bouc émissaire des problèmes économiques que vit la Tunisie post-2011: inflation, endettement, déficit public, corruption, etc. Un discours pervers, biaisé et ultimement dangereux pour les missions de l’État dans une économie à genoux et une démocratie en développement.

Sans être totalement fausse, la rhétorique anti-fonctionnaire contient aussi plusieurs contre-vérités, occultant les réelles causalités et vrais déterminants. Contrairement aux idées véhiculées par les élites politiques et groupes de pression, ce n’est pas le niveau de salaire moyen des fonctionnaires qui fait flamber la facture de l’État. Les hauts cadres de l’État reçoivent un salaire de misère (1800 à 2500 DT en salaire brut par mois), c’est à peine le tiers du salaire minimum (SMIG) en France ou en Allemagne (1450 € par mois).

Des absentéistes et des «branleurs»

Depuis 2011, la valeur du salaire réel du fonctionnaire a dégringolé de manière dramatique, alors que le coût de fonctionnement réel de l’État a connu une hausse vertigineuse. Une situation paradoxale évoluant en ciseau dans le temps. Un vrai paradoxe que les élites politiques veulent à tout prix occulter et cacher aux payeurs de taxes et à l’opinion publique.

Ce paradoxe est pourtant visible à l’œil nu. L’État tunisien coûte de plus en plus cher, parce que ses fonctionnaires sont de plus en plus nombreux, de moins en moins bien rémunérés, de moins en moins motivés(intègres) et de moins en moins productifs.

C’est pourquoi, la fonction publique perd chaque jour un peu plus de son aura, n’arrivant plus à attirer et à retenir les compétences motivées et acquises pour le service public. La désaffection du secteur public est grandissante : annuellement, plus de 5000 fonctionnaires hautement qualifiés (médecins, professeurs universitaires, ingénieurs, techniciens, etc.) claquent la porte de la fonction publique.

Dans la même veine, les données statistiques montrent le recul continu de la productivité des fonctionnaires. Ceux-ci réagissent ainsi, et de manière passive à la perte continue de leur pouvoir d’achat, sous l’effet conjugué de l’inflation, de la fonte continue du dinar et d’un système de rémunération suranné. Un système qui reconnait à peine la compétence et fait totalement fi de la performance. Comble du malheur, ce système est depuis peu traversé par les diverses allégeances idéologiques des partis au pouvoir.

Pour signifier leurs insatisfactions, une frange de fonctionnaires adopte implicitement la grève de zèle illimitée. Ces fonctionnaires deviennent des partisans du moindre effort : «molo molo le matin, pas trop vite l’après-midi!». L’absentéisme constitue un autre corrélat de telle insatisfaction salariale.

Une administration victime d’un populisme primaire

Les partis politiques au pouvoir depuis le changement de 2011, ont, à des degrés divers, fait de l’administration publique tunisienne leur vache à lait. Ils utilisent l’emploi dans le secteur public comme une solution facile pour acheter la paix face à des tensions en régions. Certains chefs de gouvernement ayant géré le pays entre 2011 et 2014 ont pensé pouvoir baisser le taux de chômage, en menant des recrutements massifs dans les administrations, comme si l’argent public tombait du ciel de manière providentielle. Le bourrage des effectifs a plombé la progression de la valeur ajoutée de l’administration dans le PIB (produit intérieur brut). Cette valeur ajoutée a piqué du nez de façon dramatique depuis 2011, comme le confirment les données de l’Institut de la Statistique de Tunisie.

Ce sureffectif au niveau de l’administration publique a renforcé les dysfonctionnements et exacerbé les tensions sévissant dans les administrations. Le tout pour encore moins de productivité et d’engagement pour le service public et le bien-être du citoyen. Le FMI estime que depuis la révolution du jasmin, la productivité des fonctionnaires a baissé de plus de 10%-13%.

Allant plus à l’amont du processus de mal-gouvernance de la fonction publique, on ne peut occulter les hiatus politiques cultivés par la nouvelle Constitution tunisienne post-2011. Dans son article 40, la nouvelle Constitution décrète que : «Le travail est un droit pour chaque citoyen et citoyenne. L’État prend les mesures nécessaires à sa garantie sur la base de la compétence et l’équité. Tout citoyen et toute citoyenne ont le droit au travail dans des conditions décentes et à salaire équitable.»

L’article 40 parle uniquement de droit, et point de devoir ou de productivité. Il confère à l’État la responsabilité de procurer du travail à tous et à toutes, alors que, dans les démocraties modernes, l’État doit limiter son rôle à la préparation d’un contexte économique favorisant le plein emploi, la productivité et l’incitation des travailleurs comme les investisseurs dans le processus de la création de la richesse par l’emploi productif.

Ce faisant, tout indique que la nouvelle Constitution a «déresponsabilisé» les citoyens dans leur quête d’emploi et de création de la richesse, en cultivant l’esprit d’assisté chez les chômeurs et en sommant la fonction publique à recruter toujours plus de désœuvrés et d’incompétents. Un véritable non-sens et une réelle incompréhension des missions de l’État et du rôle que celui-ci doit assumer pour encourager le secteur privé à créer de l’emploi durable.

En l’état, l’administration publique a perdu beaucoup de ses valeurs éthiques et incitations de la productivité. La valeur ajoutée de cette administration n’a jamais été aussi faible que depuis 2011. Le PIB tunisien est plombé, et de plus en plus par ce décrochage de productivité dans les services publics, et ce comme le confirme les données de l’INS rapportées dans le graphique suivant.

«Dégraisser le mammouth»!

Les réformes à mener sont multidimensionnelles. Dans ce cadre, on ira plus loin que le diagnostic et on présente sept réformes à initier dans le court et moyen terme pour moderniser l’administration publique et la sauver de ses démons.

1- Attrition. La réduction des effectifs de fonctionnaires est un mal nécessaire. Cependant, une telle attrition des effectifs doit se faire dans le cadre de règles objectives respectant les valeurs éthiques, les critères du mérité et les impacts associés dans le contexte de la Tunisie. Les effectifs pléthoriques de chaouchs, de chauffeurs, de secrétaires, de commis, petits chefs, de suppléants, etc., doivent être libérés progressivement et avec mesures d’accompagnement, au besoin! Un minimum de 150000 fonctionnaires est libérable sans conséquence sur la productivité et l’efficacité du Service public, et dans les plus brefs délais.

2. Séparation entre le politique et l’administratif. Dans l’administration publique tunisienne, le temps est venu pour créer une zone tampon (dans les structures et organigrammes ministériels) entre les ministres élus/cabinets des ministres (acteurs partisans) et les activités des fonctionnaires/commis de l’État.

Une telle approche est en vigueur dans les administrations anglo-saxonnes, et où le ministre est talonné par un Sous-ministre apolitique et expert (non élu), chargé de la gestion des dossiers administratifs en prenant la distance requise avec le monde politique. Une telle réforme protégera les fonctionnaires des pressions politiques et dictats des lobbyistes et groupes d’intérêts.

3. Formation. En plus de l’attrition, l’administration publique tunisienne a besoin d’une vraie école supérieure d’administration et de gouvernance. La formation continue constitue la clef de voûte. Aujourd’hui, l’ENA de Tunis est devenue une relique préhistorique, un vestige de par ses formations, son texte de création (décrété par la France coloniale), avec les manques de moyens observés et l’incapacité patente de mener la rénovation de la fonction publique.

Des vrais programmes de formation et de sensibilisation doivent être initiés par des universitaires, et pas par de vieux fonctionnaires à la retraite qui reproduisent, les yeux fermés, les schèmes d’administration à la française (reproduits sur des notes jaunies par le temps, datant des années 1970) et dépassés par l’histoire.

4- Innovation. L’administration a besoin aussi de l’innovation, d’une relève brillante, ouverte à l’expérimentation, à la créativité en continu et dans la transparence. Par exemple, des mesures et des procédures peuvent être prises pour encadrer les activités des lobbyistes qui font affaire avec les fonctionnaires, et opter pour un système qui reconnait ces influences impossibles à contrer de façon passive. Les groupes d’influence ne peuvent être abolis par décret ou par des discours électoralistes.

Dans de nombreux pays anglo-saxons et germaniques, un registre de lobbyistes est instauré, et chaque fois qu’un ministre ou fonctionnaire rencontrent un «lobbyiste» se rencontrent, ceci doit être su, documenté et diffusé au grand public. La non-conformité à ces règles constitue une raison de limogeage du ministre.

5. Évaluation. Instaurer une règle d’évaluation de performance des Ministres et Secrétaires d’État; une telle règle commence par une définition de leur mandat et priorités d’actions (précisément), avec des objectifs quantitatifs et qualitatifs dans le court et le moyen terme. Et communiquer ces mandats au grand public. Les programmes doivent aussi se prêter à une évaluation systématique, rigoureuse et transparente. L’administration publique a besoin d’évaluateurs rompus à l’évaluation des politiques publiques, avec des approches différentes de celles de la vérification ou de l’audit (fonction réservée aux auditeurs et juges de la Cour des Comptes).

6. Planification stratégique. Dans la même veine, instaurer une planification stratégique trisannuelle pour chacune des 3000 entités de l’administration publique, et ce pour définir les orientations, les objectifs, les moyens et les résultats à atteindre de façon mesurable (indicateurs et données mesurables) et se prêtant à la vérification dans le cadre de rapport annuel accessible au public.

7. Fiscalité. Le Ministère de Finances doit produire une méthodologie et un mécanisme fiable permettant de voir qui sont les bénéficiaires des crédits d’impôt, des exonérations de TVA, autres cadeaux fiscaux procurés à même les taxes payées par les citoyens. Un tel rapport décrit aussi toutes les dépenses fiscales et leurs principaux bénéficiaires. Aujourd’hui, les recherches montrent que les pays n’ayant pas une fiscalité transparente sont ceux où l’évasion fiscale est la plus fréquente.

8. Modernisation. Une nouvelle Loi régissant la modernisation de l’Administration publique doit être votée rapidement, pour réglementer les intrusions politiques répétées, systématiser les formations à l’éthique, légiférer sur les recrutements et promotions au mérite (par concours, critères et pas de façon discrétionnaire), réhabiliter l’image du fonctionnaire, imposer les équipements requis (bureau, fourniture, bureautique, chauffage, salubrité, etc.), gérer les conflits d’intérêts et redonner confiance aux citoyens dans le service et le bien public.

La principale hémorragie en Tunisie est créée par l’État, son train de vie et sa pléthore de fonctionnaires. Hichem Mechichi doit relever le défi.

Moktar Lamari
Universitaire au Canada