Abderrazak Zouari - Bourguiba et le développement intégré en Tunisie: de la construction de l'État à la persistance des disparités territoriales

Par Abderrazak Zouari, Professeur universitaire, économiste, ancien ministre du Développement régional - Depuis l’indépendance, la Tunisie poursuit deux objectifs exigeants: bâtir une nation moderne, unie et solidaire, et réduire les écarts entre ses territoires.

Sous Habib Bourguiba, l’État porte l’essentiel de la modernisation. Éducation, santé, infrastructures, industrie, agriculture et administration sont mobilisées au service d’un projet national. Les avancées sont considérables, mais elles laissent subsister un paradoxe: la nation s’est consolidée sans que tous ses territoires soient pleinement intégrés.

C’est ce décalage qui guidera mon propos: l’intégration nationale a progressé bien davantage que l’intégration territoriale.

J’examinerai d’abord le modèle bourguibien et ses limites, puis l’ampleur des écarts territoriaux et les réformes institutionnelles engagées après 2011. La comparaison avec la Corée du Sud permettra enfin d’esquisser les bases d’un nouveau modèle de développement intégré.

I. Le modèle bourguibien: le développement au service de l'État-nation

En 1956, la Tunisie doit mener plusieurs chantiers de front: construire un État national et son administration, moderniser une économie encore largement agricole, améliorer les conditions de vie et relier les régions entre elles.

Le développement dépasse alors le seul objectif économique: il devient un levier de construction de l’État-nation. Planification, investissement public, entreprises publiques, industrialisation, modernisation agricole et administration territoriale sont les instruments de cette ambition. La décision et l’impulsion viennent avant tout du centre.

Les années 1960 constituent la phase la plus volontariste. Sous l’impulsion d’Ahmed Ben Salah, le pays expérimente la planification, la coopérativisation agricole et l’extension du secteur public, avec l’ambition de transformer la production et d’accélérer la modernisation des campagnes.

L’expérience se heurte toutefois aux résistances sociales, aux difficultés de gestion et aux contraintes économiques. Trop éloignée des comportements et des réalités des acteurs, elle est abandonnée à la fin de la décennie. Elle rappelle qu’un projet peut être intégré dans sa conception sans être viable s’il méconnaît les réalités sociales et territoriales.

L’une des transformations les plus durables concerne le capital humain. La progression de la scolarisation forme de nouvelles compétences, favorise la mobilité sociale et rapproche les populations rurales de l’État. Elle contribue à l’émergence d’une classe moyenne et d’une administration moderne. Dans le même temps, les pouvoirs publics développent les infrastructures sanitaires, l’accès aux soins et la prévention.

L’évolution du statut des femmes complète cette transformation. Le projet bourguibien est donc aussi social qu’économique.

Routes, réseaux électriques, eau, écoles, centres de santé et moyens de communication: l’État investit largement pour désenclaver les régions et renforcer l’unité du pays.

Mais deux mouvements coexistent. Les investissements publics équipent le territoire et consolident l’intégration nationale, tandis que les ports, les marchés, les infrastructures et les entreprises se concentrent sur le littoral. Le paradoxe est désormais visible.

II. Le paradoxe: intégration nationale et littoralisation

Les régions intérieures ne sont pas oubliées par l’investissement public. Pourtant, les mécanismes d’accumulation favorisent le littoral, qui bénéficie de la proximité de Tunis et des ports, d’une concentration industrielle, du tourisme, des services, de marchés plus vastes et d’une main-d’œuvre qualifiée. Ces avantages attirent à leur tour les investisseurs.

L’intérieur cumule les handicaps : une place plus importante de l’agriculture, un tissu industriel réduit, moins d’investissements privés, une accessibilité plus faible, davantage de chômage et des départs vers les pôles économiques. L’État tente de répartir le développement, mais l’économie tend à le concentrer.

Le mécanisme s’auto-entretient. L’enclavement freine l’investissement ; la faiblesse du tissu productif limite les emplois ; les personnes qualifiées partent, ce qui réduit encore le capital humain et l’attractivité. Sur le littoral, la dynamique inverse s’installe: les infrastructures attirent les investissements, qui créent des emplois et renforcent l’attractivité. Cette accumulation explique la persistance de la littoralisation.

La distinction est importante. La déconcentration permet à l’État central de s’appuyer sur une administration présente dans les régions: le gouverneur représente l’État, mais les décisions essentielles restent prises au centre. La décentralisation, elle, suppose des collectivités disposant de compétences, de ressources, d’une autonomie administrative et d’un véritable pouvoir de décision.

Le modèle bourguibien relève surtout de la déconcentration: le développement est pensé pour les territoires, mais rarement conçu par eux.

Les chiffres illustrent cette concentration. Selon l’Institut national de la statistique, en 2016, le Grand Tunis, le Centre-Est et le Nord-Est produisaient 73,2 % du PIB national. Le Nord-Ouest et le Centre-Ouest en représentaient 14,5 %, tandis que le Sud-Est et le Sud-Ouest en produisaient 12,3 %.

Le PIB ne suffit cependant pas à mesurer les écarts. L’Indice de développement régional, qui tient compte des conditions de vie, du capital humain, de la démographie et du marché du travail, fait apparaître des différences marquées: en 2015, il s’élevait à 0,76 dans le Grand Tunis et à 0,73 à Monastir, contre 0,60 à Sfax, 0,39 à Gafsa et 0,23 à Kasserine.

La pauvreté confirme cette fracture. En 2021, elle touchait 37 % de la population du Centre-Ouest et 22,5 % de celle du Nord-Ouest, contre 4,7 % dans le Grand Tunis et 16,6 % à l’échelle nationale.

Ces données mesurent les disparités, mais ne permettent pas d’imputer mécaniquement la pauvreté à une politique publique précise. L’emploi, les revenus, la structure productive, l’éducation, la démographie et l’accessibilité interviennent également. La fracture est donc tout à la fois économique, sociale, humaine et institutionnelle.

Le bilan est contrasté: l’intégration nationale a été une réussite majeure, tandis que l’intégration territoriale est restée inachevée.

III. Après 2011: la réponse institutionnelle

En 2011, la question régionale s’impose au centre du débat public. Dans les régions intérieures, les revendications portent sur l’emploi, les infrastructures, l’accès aux services publics, la dignité et la justice territoriale. Le développement devient autant une question politique et sociale qu’économique.

La Constitution de 2014 donne une traduction institutionnelle à ces attentes : elle consacre la décentralisation, l’autonomie locale, le transfert de compétences, la solidarité entre territoires, la péréquation financière et la participation citoyenne. Le Code des collectivités locales de 2018 précise cette architecture. Communes, régions et districts disposent d’une personnalité juridique ainsi que d’une autonomie administrative et financière. L’ambition est de passer de l’administration du territoire à sa gouvernance.

Depuis 2022-2023, l’organisation territoriale connaît une nouvelle reconfiguration. La Constitution de 2022 et les textes de 2023 structurent l’architecture autour des conseils locaux, régionaux et de districts. L’enjeu consiste désormais à articuler un État stratège, l’autonomie des territoires et la solidarité nationale.

Une continuité demeure entre ces deux périodes : l’État reste indispensable pour réduire les disparités.

Mais changer les institutions ne suffit pas à rapprocher les territoires sur le plan économique. La trajectoire sud-coréenne permet d’éclairer cette limite.

IV. Un détour par la Corée du Sud

La Corée du Sud offre un point de comparaison parce que, dans les années 1950 et 1960, les deux pays présentent plusieurs similitudes: une économie pauvre et largement agricole, un capital humain initialement limité, peu de ressources naturelles et un État fortement impliqué. L’éducation et les infrastructures deviennent, dans les deux cas, des priorités. Selon la Banque mondiale, le revenu national brut par habitant de la Corée est passé d’environ 67 dollars au début des années 1950 à plus de 36 000 dollars en 2024.

La comparaison a néanmoins ses limites: les contextes historiques, institutionnels et géopolitiques diffèrent profondément. Il ne s’agit pas de soutenir que la Tunisie aurait dû reproduire le modèle coréen.

Les deux États ont surtout mobilisé leur puissance à des fins différentes. Sous Bourguiba, l’État tunisien cherche à moderniser la société et à développer les services publics. Il diversifie l’économie — agriculture, industrie, tourisme et services — dans une logique largement administrative et redistributive, tout en ouvrant progressivement le pays aux marchés extérieurs. À partir de 1961, la Corée de Park Chung-hee privilégie la transformation rapide de l’appareil productif : exportations, secteurs prioritaires, financement de l’investissement et soutien à de grands groupes privés, les chaebols. L’industrie évolue du textile vers l’industrie lourde, l’automobile, l’électronique puis les technologies avancées.

L’éducation constitue un point de convergence: les deux pays y voient une ressource stratégique. Mais la Corée relie plus directement la formation aux besoins de l’industrie. En Tunisie, de nombreux diplômés n’ont pas trouvé de débouchés à la mesure de leurs qualifications, un décalage entre formation et marché du travail que relève également l’OCDE.

La Corée du Sud n’a pourtant pas échappé aux déséquilibres territoriaux. Entre les années 1960 et 1980, l’industrialisation s’est concentrée sur l’axe Séoul-Pusan et dans le sud-est, creusant l’écart avec les provinces de l’ouest. Les deux pays ont donc connu une concentration spatiale du développement.

La différence tient à la consolidation progressive d’une base industrielle capable de faire émerger plusieurs pôles économiques. Les politiques de localisation industrielle et de développement régional s’inscrivent dans une stratégie productive : le territoire est conçu non seulement comme un espace à équiper, mais comme un lieu de production, d’exportation et de constitution de chaînes industrielles. En Tunisie, la logique a davantage privilégié l’infrastructure et le désenclavement; en Corée, elle a associé infrastructure, industrie, emploi, exportations et développement régional.

Ce modèle a aussi ses coûts : concentration du pouvoir économique, poids des grands conglomérats et fragilité relative des PME. Les deux États étaient en outre autoritaires à cette époque. Leur trajectoire ne doit donc pas conduire à idéaliser l’efficacité d’une coordination autoritaire.

V. Vers un nouveau modèle de développement intégré

Cette comparaison fait ressortir cinq pistes pour la Tunisie.

D’abord, passer du désenclavement à la capacité productive. Une route ne devrait pas être évaluée seulement comme un moyen de transport, mais comme un maillon d’une chaîne de valeur: production agricole à Kasserine, transformation agroalimentaire, logistique, puis exportation depuis Sfax, par exemple.

Ensuite, structurer des systèmes productifs régionaux en s’appuyant sur les atouts propres à chaque territoire, plutôt que de disperser les investissements.
Troisième priorité: connecter les régions intérieures aux chaînes de valeur nationales et internationales. L’objectif n’est pas d’opposer le littoral à l’intérieur, mais de mieux les articuler.

Il faut également faire du capital humain un moteur du développement régional, en rapprochant universités, formation professionnelle et entreprises.

Enfin, l’État doit devenir un stratège territorial. Il lui revient de fixer les priorités nationales, de financer les infrastructures structurantes, d’assurer la péréquation et de préserver la cohérence entre les régions. Les territoires doivent, de leur côté, disposer d’une marge de décision réelle pour leurs projets, leurs partenariats et leurs stratégies. Cette organisation suppose une planification de long terme, par exemple au moyen de contrats territoriaux sur dix ans, assortis d’objectifs et d’indicateurs évalués chaque année.

Il faudra aussi tirer les leçons des limites coréennes: éviter que quelques nouveaux pôles ne remplacent simplement la domination du littoral, prévenir la dépendance à l’égard de quelques grandes entreprises, ne pas figer les spécialisations régionales et préserver la cohésion sociale comme l’environnement.

Conclusion

Sous Bourguiba, l’État a conduit un développement intégré qui a contribué à bâtir la nation sans enrayer la concentration littorale. Après 2011, la priorité institutionnelle s’est déplacée vers la décentralisation et la volonté de faire des territoires des acteurs à part entière. L’expérience coréenne ajoute une leçon: l’intégration territoriale durable dépend aussi de la capacité des régions à produire, innover et échanger.

L’enjeu n’est donc pas seulement de redistribuer vers les régions défavorisées la croissance créée ailleurs. Il faut aussi y faire émerger de nouvelles sources de croissance. Cela suppose de passer:

• de l'État bâtisseur à l'État stratège;
• du territoire bénéficiaire au territoire acteur;
• de la redistribution à la création de capacités;
• de la décentralisation institutionnelle au développement territorial effectif.

La question décisive reste entière : comment convertir la décentralisation institutionnelle en convergence économique, sociale et territoriale? La Tunisie possède déjà des atouts — capital humain, infrastructures, universités, entreprises exportatrices et position géographique stratégique. Le défi est de mieux les relier et de les inscrire dans les dynamiques propres à chaque territoire.

Faire des territoires non plus de simples bénéficiaires, mais des coproducteurs du développement national: c’est l’une des conditions de la Tunisie de demain.

Abderrazak Zouari

(*) Communication présentée lors de la neuvième session du Festival international des francophonies, Sousse, du 8 au 11 octobre 2026

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