Document – Ahmed Ounaïes: Soixante-dixième anniversaire du ministère des Affaires étrangères
A l’invitation de l’Association tunisienne des anciens ambassadeurs et consuls généraux, l’ambassadeur Ahmed Ounaïes a retracé, dans la conférence suivante, l’historique de la diplomatie tunisienne, à l’occasion de la célébration du 70ème anniversaire du ministère des Affaires étrangères.
Texte intégral.
Par Ahmed Ounaïes - Le 3 mai 2026 marque le 70e anniversaire du rétablissement du Ministère des Affaires Etrangères et du Ministère de la Défense Nationale. Deux Décrets étaient publiés le 3 mai 1956 à cette fin. La Tunisie s’était en effet dessaisie des deux attributions au profit de la France au lendemain de la signature du Traité de Protectorat. Je voudrais situer cette date dans son contexte pour mieux illustrer la portée de ces Décrets symboliques.
Le Décret du 3 mai 1956 stipule en son Article 1er: «Le Ministère des Affaires étrangères est rétabli». Le rétablissement renvoie d’abord à la date de l’institution du Ministère, 96 ans auparavant, en 1860. Aujourd’hui, à la date de 2026, l’institution compte 166 ans, tandis que la fonction de Ministre, en tant que telle, remonte à 1837, soit 189 ans. Le 3 mai renvoie aussi à la date où le Ministère était dévolu au Résident Général de France, le 9 juin 1881, date à laquelle Sadok Bey, en vertu du Traité du Bardo, transfère par Décret les attributions du Ministère des Affaires Etrangères au Ministre Plénipotentiaire de France résidant à Tunis.
Rappelons qu’Ahmed Bey (1837-1855) avait, le premier, nommé au rang de Ministre des Affaires Etrangères Joseph Raffo, lequel avait auparavant occupé la fonction de Conseiller pour les affaires étrangères auprès de Hussein Bey (1824-1835), puis de Mustapha Bey (1835-1837). Mustapha Bey, le père d’Ahmed Bey (1837-1855), était marié à la sœur de Joseph Raffo, sujet d’origine italienne, né à Tunis. Raffo est le premier titulaire du rang de Ministre des Affaires Etrangères de la Tunisie, rang qu’il occupe durant 22 ans, depuis l’avènement d’Ahmed Bey en 1837 jusqu’à l’avènement de Sadok Bey en 1859.
Au départ, le noyau de l’institution est un Secrétariat installé à Dar el-Bey, siège du Premier Ministère, et composé d’une dizaine d’agents chargés de la traduction, à partir de l’arabe ou vers l’arabe, de cinq autres langues : le turc, l’italien, le français, l’anglais et l’espagnol.
C’est Sadok Bey qui fonde le Ministère en tant qu’Institution et qui définit ses attributions, par un Décret daté 27 février 1860 (5 Chaabane 1276). Le Ministère est aussitôt rattaché au Premier Ministère. Sous le règne de Sadok Bey, le Premier Ministre Mustapha Khaznadar cumule ses fonctions avec celles de Ministre des Affaires Etrangères et de Ministre de la Marine.
A ce titre, Mustapha Khaznadar avait nommé le Général Mohamed Baccouche Conseiller chargé des Affaires Etrangères. Le Général Baccouche, occupera cette fonction jusqu’au 9 juin 1881, date à laquelle Sadok Bey, en vertu du Traité du Bardo, transfère par Décret les attributions du Ministère des Affaires Etrangères au Ministre Plénipotentiaire de France résidant à Tunis, Théodore Roustan.
Le Général Mohamed Baccouche est le père de Slaheddine Baccouche, qui fut nommé Premier Ministre par Lamine Bey, le jour de son investiture, le 15 mai 1943, quand il avait succédé à Moncef Bey.
Historiquement, l’activité baptisée ‘’Affaires étrangères’’ prenait une part croissante en Europe au cours du XIXe siècle, après la Conférence de Vienne de 1814-1815. Les missions diplomatiques s’étaient alors multipliées et diversifiées en Europe et en Méditerranée. L’historien Mongi Smida mentionne une vingtaine de postes consulaires tunisiens en 1850, vers la fin du règne d’Ahmed Bey.
En outre, six Ambassadeurs et chargés de mission tunisiens s’étaient distingués au cours du XIXe siècle : Slimane Malamalli, premier Ambassadeur de Tunisie, dépêché par Hamouda Pacha en décembre 1805 auprès du Président des Etats-Unis d’Amérique, Thomas Jefferson. D’autres missions, dictées notamment par l’invasion de l’Algérie en 1830, étaient assumées dans des capitales d’Europe et d’Orient par Othman Hachem, Mohamed Jallouli, Khayreddine Pacha, le Général Hussein et le Général Mohamed Baccouche.
Le Décret du 3 mai 1956 renvoie également à un contexte particulier. En vertu du Protocole du 20 mars 1956, la reconnaissance de l’indépendance et l’abolition du Traité du Bardo suffisaient en principe pour restituer à la Tunisie ipso facto l’ensemble des attributs de la souveraineté. En fait, l’exercice de la souveraineté extérieure était expressément subordonné, aux termes du Protocole du 20 mars 1956, à un nouvel accord avec la France, sachant que la Convention signée dix mois auparavant – la Convention d’Autonomie interne du 3 juin 1955 – statuait (Article 4) « le maintien, dans le domaine des affaires extérieures, de toutes les dispositions en vigueur en l’absence de modification, d’abrogation ou d’un nouvel acte international ». Le Protocole préconise que «celles des dispositions des Conventions du 3 juin 1955 qui seraient en contradiction avec le nouveau statut de la Tunisie, Etat indépendant et souverain, seraient modifiées ou abrogées». De ce fait, une nouvelle négociation s’imposait afin d’abroger cette disposition(1).
Quant à la Défense, le problème tient moins à l’institution de l’armée nationale tunisienne qu’à l’impératif d’évacuation des troupes françaises, basées dans des casernes implantées de bout en bout de la Tunisie et dont les effectifs avaient été renforcés en 1954, après le retrait des forces françaises du Vietnam et après le déclenchement de la Révolution algérienne.
Ce contexte a dicté, dès l’investiture du Gouvernement Bourguiba le 11 avril 1956, une stratégie politique particulière, dans un climat tendu entre la Tunisie et la France du fait de l’engagement de la Tunisie avec la Révolution algérienne. En outre, la lutte pour l’évacuation avait pris sept ans, jusqu’au 15 octobre 1963, date de l’évacuation de l’ultime base, celle de Bizerte.
Par calcul, Habib Bourguiba rattachait à sa qualité de Premier Ministre les titres de Ministre des Affaires Etrangères et de Ministre de la Défense. Ainsi affirmait-il d’emblée la récupération des attributs de la souveraineté. L’acte est suivi d’une série de faits accomplis destinés à forcer l’Accord formel avec la France, qui fut conclu trois mois plus tard, le 20 juin 1956. Les décrets du 3 mai participent de ce calcul.
Le 24 avril 1956, dès la formation de son gouvernement, Habib Bourguiba recevait le corps consulaire au siège du Premier Ministère et déclarait aux consuls sa volonté d’entretenir avec leurs pays «des relations d’Etat indépendant à Etat indépendant»; du 9 au 12 mai, il soulève à Paris, avec Guy Mollet, Président du Conseil et Christian Pineau, Ministre des Affaires Etrangères, la question de l’exercice de la souveraineté extérieure.
Dans l’intervalle, trois faits changent la donne:
• Le 10 mai, l’OMS admettait la Tunisie comme Etat membre(2);
• Le 15 mai, Bourguiba reçoit le Consul des Etats-Unis qui lui communique la décision de Washington d’établir des relations diplomatiques avec la Tunisie;
• Le lendemain, 16 mai, les négociations s’ouvrent à Paris entre la Tunisie et la France au sujet de la politique extérieure ; elles n’étaient pas encore conclues quand, le 12 juin, l’OIT admettait à son tour la Tunisie comme Etat membre.
Le tête-à-tête avec la France était dépassé. La reconquête de la souveraineté extérieure s’inscrivait peu à peu dans les faits.
Sur le fond, la position française subordonnait l’Accord à la conclusion d’un Traité d’alliance en matière de politique extérieure et de défense. La Tunisie, tactiquement, n’en rejetait pas le principe, mais revendiquait la reconnaissance préalable des droits inhérents à l’indépendance afin de pouvoir négocier en toute crédibilité un Traité de cette portée avec la France.
Il est clair que la précipitation des faits accomplis, du côté tunisien, et la crainte de la France que les Etats arabes n’établissent aussitôt des relations diplomatiques avec la Tunisie, ont poussé la France à hâter la conclusion de l’Accord sur la souveraineté extérieure. Les deux facteurs décisifs ayant alors motivé la décision française étaient:
• La mission du Dr Sadok Mokaddem dans sept capitales arabes. Dr Mokaddem, accompagné de Taïeb Slim, avait effectué la mission au cours du mois d’avril dans le but de préciser le contexte stratégique du Maghreb, notamment la non évacuation des bases françaises et la poursuite de la guerre de libération nationale en Algérie;
• La fermeté de Washington et de Londres qui ont nommé des Chargés d’Affaires les 5 et 7 juin, et qui ont rendu publique aux mêmes dates leur décision d’établir des relations diplomatiques avec la Tunisie.
En définitive, ‘’l’Accord sur la représentation diplomatique’’ était signé le 20 juin 1956 à Tunis par Habib Bourguiba et Roger Seydoux, Haut-Commissaire de France.
Le 25 juin, les quatre premiers Ambassadeurs de Tunisie étaient nommés par Décrets et rejoignaient aussitôt leurs postes : Dr Sadok Mokaddem au Caire, Taïeb Sahbani à Rabat, Ameur Mokni à Tripoli et Taïeb Annabi à Jedda. La veille, le 24 juin, le défilé inaugural de l’armée nationale tunisienne était organisé Boulevard Gambetta – rebaptisé le 22 octobre du nom de Mohamed V. Sur ce point, l’objectif est atteint.
Ainsi le rétablissement du Ministère des Affaires Etrangères est-il affirmé en quatre temps:
• 17 avril 1956, Habib Bourguiba réinsérait formellement le titre et la fonction lors de la proclamation du premier gouvernement de la Tunisie indépendante;
• 3 mai, le rétablissement du Ministère était formalisé dans le corps de l’Etat; le décret fixe quatre services distincts: le Cabinet du Ministre, le Secrétariat Général, l’Administration Centrale et les Services Extérieurs;
• 5 mai, Khemaïs Hajeri est nommé Secrétaire Général du Ministère;
• 25 juin, les Services Extérieurs du Ministère prenaient corps à travers la désignation des premiers Ambassadeurs.
Quant au fond, nous sommes conscients que la famille diplomatique tunisienne n’est pas née de 1956 et que la doctrine de politique extérieure, à cette date, était déjà formée. Les hommes et les idées qui ont fait la Tunisie moderne étaient forgés dans les péripéties de la lutte de libération nationale.
Dix ans après la fin de la IIème Guerre Mondiale et après la création des Nations Unies et de la Ligue Arabe, une avant-garde de tunisiens, dûment avertis des forces et des faiblesses relatives du nouvel ordre international, avait déjà fréquenté les chancelleries d’Europe, d’Amérique et d’Asie et pratiqué les coulisses des grandes institutions internationales. Ces aînés n’ont pas tous survécu, ils n’ont pas tous cueilli le fruit du combat, mais ils ont contribué à jeter les bases de la politique extérieure de la Tunisie moderne. Je ne saurais taire le mérite de Habib Thameur et de Farhat Hached au cours de ces années héroïques où l’histoire hésitait, mais où les grandes âmes, au plus fort du combat, gardaient la foi et communiquaient la flamme, la flamme qui ne s’était jamais éteinte.
Soyons clairs: nous avons connu deux générations d’hommes, reflets de deux générations conceptuelles. Les premiers émissaires tunisiens qui, à partir de 1919, s’efforçaient de plaider la cause nationale dans les capitales des pays islamiques et auprès des partis politiques libéraux de France, étaient issus des rangs du Destour et tentaient de tirer parti de la politique du Président Wilson qui, face aux Etats européens, plaidait le principe de l’autodétermination des peuples. Cette première génération, à laquelle se sont joints les premiers militants du communisme séduits par l’impact de la Révolution Russe et la naissance des partis communistes en Europe, eut le mérite de transcender le tête-à-tête avec les prépondérants de la colonisation dans le système clos du Protectorat et de poser le problème national dans le monde de l’entre-deux-guerres. Mais leur discours, dominé par le pathos de La Tunisie Martyre ou le dogme de la Révolution Communiste, s’épuisait dans les récriminations et dans les gestes romantiques.
La génération du Néo Destour, émergeant dans les années trente, a pris la mesure des besoins et des exigences du peuple de bout en bout de la Tunisie, et a posé le problème national dans le contexte de *la chute du dernier Empire musulman, de *l’extension de la colonisation au Machrek* et des premiers assauts en Palestine. Cette génération, qui conçoit la lutte populaire et qui assimile la dialectique de l’adversaire, a pris la relève et forcé le destin.
Sans succomber aux idéaux du communisme, elle était armée pour les vrais enjeux, loin de la mentalité nostalgique et des catégories du passé. La génération des questionnements essentiels, des combats essentiels et du renouvellement des concepts essentiels. Cette génération d’avant-garde a conduit la lutte à l’intérieur et à l’extérieur de la Tunisie. Ses émissaires en Amérique, en Europe, en Asie et dans les capitales arabes ont eu le mérite de jeter les bases de la diplomatie tunisienne. En vertu de cette diplomatie, nous avons accédé à l’indépendance dans l’accord et l’amitié de la France.
Je ne saurais manquer d’évoquer leurs noms et d’honorer la mémoire de ceux d’entre eux qui nous ont quitté: Bahi Ladgham à New York, Jallouli Farès à Paris, Ahmed Ben Salah à Bruxelles, Ali Ben Salem à Stockholm, Habib Thameur puis Salah Ben Youssef et Hamadi Badra au Caire, Ali Balahwan à Bagdad, Youssef Rouissi à Damas, Taïeb Slim à Delhi, Rachid Driss à Karachi, Tahar Amira à Jakarta(3). Ils méritent notre respect et notre reconnaissance. Ils ont servi la patrie dans des conditions sévères. Ils ont tracé la voie. C’est avec fierté et émotion que nous les avons côtoyés, au siège de Dar El Bey, au cours du premier âge d’or de notre Ministère.
Quant à la doctrine de politique étrangère, je tiens à esquisser ses grandes lignes. Quelles sont nos constantes?
1. Tout d’abord, le principe de la Tunisie territoriale, Etat indépendant et souverain, dans des frontières définies;
2. Notre politique extérieure, qualifiée à tort comme acquise à la doctrine du réalisme, se rattache résolument à la doctrine libérale. Si Habib Bourguiba, dans sa démarche, est partisan de la politique des étapes, s’il pratique la flexibilité, le pragmatisme, la voie passante relativement au contexte réel – ce sont ses termes – c’est par souci de réduire l’obstacle dans le temps et de faire passer plus souplement les décisions difficiles. Telle est la méthode. Quant au fond, sa conviction est que les relations internationales sont fondées, en dernier ressort, non sur la force mais sur la rationalité et sur les principes. La politique de force n’est qu’apparemment efficace, elle est fondamentalement vaine et toujours précaire. Telle est la doctrine libérale.
3. Notre doctrine de politique extérieure est qu’il n’y a pas d’ennemi permanent ni d’allié permanent, tout est susceptible d’évoluer en fonction du jugement de raison et de la suprématie des principes. Dans notre lutte de libération nationale, notre ennemi était le colonialisme, un ordre basé sur la force. Notre ennemi n’était pas la France. Bien au contraire, nous invitions la France à se concilier avec ses propres valeurs et à se délivrer elle-même du colonialisme.
La France débarrassée du colonialisme est plus forte et notre amitié, basée désormais sur des principes communément respectés, est solide et sans tache. Il en est ainsi de tous les Etats. Des relations basées sur des principes sont sûres et durables, tandis que des relations basées sur la force sont aléatoires et constamment menacées par une force ou une coalition plus puissante. L’histoire nous enseigne que ‘’tout Empire périra’’.
4. La Tunisie indépendante a poursuivi le combat pour l’évacuation des forces étrangères. C’est en juin 1958 que la décision commune d’évacuation des bases françaises, à l’exception de la base navale de Bizerte, était convenue entre la Tunisie et la France. Cette victoire a représenté une étape décisive permettant la libération de nos territoires et l’approvisionnement aisé et systématique en armes de la résistance algérienne. Nous devons cette victoire à Mongi Slim qui, au lendemain de l’attaque de Sakiet Sidi Youssef, avait réussi à engager les Etats-Unis et la Grande Bretagne dans un processus de Bons Offices entre la Tunisie et la France, précipitant la décision de dégagement de la France qui, à l’époque, conservait un commandement dans le Sud, basé à Gabès.
Quant à l’évacuation de la base de Bizerte, qui nous a coûté trois ans plus tard un affrontement sanglant, elle était acquise après une bataille diplomatique où Mongi Slim obtenait, en conclusion d’une session extraordinaire de l’Assemblée Générale, le vote historique de 66 voix contre zéro, un vote unique dans les annales des Nations Unies. Mongi Slim, un mois plus tard, en septembre 1961, était élu Président de la XVIe session de l’Assemblée Générale, par 90 voix contre zéro, au scrutin secret.
5. La Tunisie indépendante a tenté d’organiser le premier Sommet Maghrébin de l’histoire, avec Mohamed V et les dirigeants du Front de Libération Nationale de l’Algérie, dans le but d’intercéder auprès de la France afin de mettre fin à la guerre d’Algérie au moyen de la négociation. Le détournement par l’armée française d’Algérie de l’avion qui, le 22 octobre 1956, transportait les leaders algériens de Rabat vers Tunis, a frustré l’initiative. La guerre se poursuivra encore six ans avant d’être surmontée… par la voie de la négociation.
6. La Tunisie indépendante n’est jamais, à ce jour, entrée en guerre; elle a constamment fait prévaloir le principe du règlement pacifique et le respect de la légalité internationale. C’est dans cet esprit qu’elle a poursuivi la lutte pour la décolonisation et pour l’élimination de l’apartheid, pour la préservation des droits du peuple palestinien et la reconnaissance de son Etat et de sa capitale Jérusalem, en admettant le principe du partage du territoire Palestinien.
7. La Tunisie ne s’est jamais dérobée au devoir de fraternité. Elle a accueilli le Gouvernement Provisoire de la République Algérienne dès sa création en septembre 1958 jusqu’à son entrée triomphale dans l’Algérie indépendante en juillet 1962. C’est à la demande unanime des pays frères que la Tunisie a accueilli en septembre 1982 la direction Palestinienne jusqu’à son retour historique en territoire palestinien, en juillet 1994, dans la reconnaissance de ses droits et de sa dignité. C’est également à la demande des pays frères que nous avons accueillis pendant plus de dix ans le Secrétariat Général de la Ligue des Etats Arabes.
La vocation de la Tunisie est d’édifier un modèle de société arabe démocratique = telle est l’essence de l’avant-garde tunisienne de tout temps. Cette vocation nous expose certes, mais nous avons foi dans cette gageure.
Le génie distinctif de la Tunisie est d’avoir vaincu l’adversité non par la guerre, mais par la culture diplomatique. La grandeur de la Tunisie, son rayonnement et son crédit, nous les devons à la politique de principe, à l’attachement aux valeurs et à la qualité des hommes qui ont assumé la haute responsabilité avec abnégation. La communauté diplomatique tunisienne porte cette vertu.
C’est par le labeur de ses enfants, non par un don jailli des sables, que ce pays s’est édifié. Autant que nos aînés, nous honorons cette vertu, nos juniors l’assumeront et la transmettront.
Ahmed Ounaïes,
9 mai 2026
Notes
(1) Comparativement, le Maroc accède d’emblée à l’exercice de la souveraineté extérieure, en vertu de la Déclaration commune d’indépendance du 2 mars 1956, signée au Quai d'Orsay par Christian Pineau et le Premier Ministre Mubarak Bekkaï, rétablissant la souveraineté du royaume;
(2) Le 25 novembre 1955, quatre mois avant l’indépendance, la Tunisie adhère à la FAO en tant que membre à part entière. Messages de félicitation échangés entre le Premier Ministre Tahar Ben Ammar et Antoine Pinay, MAE de la France.
(3) Dix bureaux de représentation de la Tunisie dans trois continents:
1- Décembre 1936 à Paris par Hédi Nouira, Secrétaire Général ; les présidents successifs : Habib Thameur, Slimane Ben Slimane, Jallouli Farès, Mohamed Masmoudi, Hédi Baccouche, Sadok Ben Jemaa, Hédi Ben Ayed, Laroussi Mekki;
2- 21 juillet 1943 à Berlin, fondation du Bureau du Maghreb Arabe par Rachid Driss au siège du Centre Islamique ; après la reprise du Bureau par Youssef Rouissi au cours de l’été 1944, paraissent deux numéros du journal Le Maghreb Arabe (bilingue arabo-allemand) le 26 février 1945 et le 14 mars 1945 ; après cette date, Youssef Rouissi quitte Berlin pour l’Autriche où il est fait prisonnier par les forces d’occupation Anglaises qui le transfèrent à Bruxelles où il est détenu onze mois ; après sa libération, il rejoint Damas;
3- Fin décembre 1951 à Bruxelles, Ahmed Ben Salah (CISL et Néo Destour);
4- 6 juillet 1946 à Damas, Youssef Rouissi, jusqu’en juin 1949;
5 – Juillet 1946 au Caire : Habib Thameur, Taïeb Slim, Rachid Driss;
6 – Septembre 1951 à Bagdad : Ali Balahwane;
7 – 4 avril 1952, ouverture à New York du Tunisian Office par Bahi Ladgham;
8 – Octobre 1952 : ouverture à Jakarta du Tunisian Office : Taïeb Slim, puis Rachid Driss puis Tahar Amira;
9 – Novembre 1952 ouverture à New Delhi du Tunisian Office par Taïeb Slim;
10 – 30 juillet 1953, Tunisian Office à Karachi : Rachid Driss jusqu’au 28 novembre 1954.
Ces bureaux ont mis fin à leur activité dès l’accession de la Tunisie à l’autonomie interne en juin 1955. Seul le Bureau du Caire était maintenu comme siège de l’activité de Salah Ben Youssef, avec l’appui du Président Nasser, jusqu’en août 1961.
Durant la longue décennie qui s’étend du débarquement allié en Afrique du Nord en novembre 1942 jusqu’à l’autonomie interne en juin 1955, dix militants se sont dévoués à la cause de la Tunisie et que nous considérons comme nos doyens: Habib Thameur, Taïeb Slim, Rachid Driss, Youssef Rouissi, Ahmed Ben Salah, Ali Balahwane, Tahar Amira, Salah Ben Youssef, Hamadi Badra et Bahi Ladgham. Hommage à Ali Ben Salem, basé à Stockholm après la guerre, et qui a contribué en authentique militant au succès des délégations du Néo Destour et de l’UGTT à l’occasion de leurs missions en Suède. On ne saurait cependant assimiler son œuvre à celle d’un Bureau de représentation de la Tunisie.